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互聯(lián)互通的新監管政策

姜紅德 2003/07/11

　　剛剛進(jìn)入2003年，在信息產(chǎn)業(yè)部的授意下，一個(gè)由中國社科院、美國麻省理工學(xué)院等機構專(zhuān)家組成的小組，已經(jīng)開(kāi)始對新的網(wǎng)間結算體系進(jìn)行重新設計。該專(zhuān)家組的中方負責人為中國社科院規制與競爭研究主任，數量與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員張昕竹，而外方負責人則為麻省理工經(jīng)濟系杰瑞·豪斯曼教授(Jerry Hausman)前者系規制經(jīng)濟學(xué)大師讓·拉豐的學(xué)生，目前除參與電信監管設計，還參與了民航、鐵路改革設計。后者則是享有盛譽(yù)的“電信成本”設計大師，先后參與過(guò)四十多個(gè)國家的互聯(lián)互通費用設計，對美國的電信改革進(jìn)程也有相當推動(dòng)。

　　引人注目的是，該專(zhuān)家組排除了電信領(lǐng)域的機構或個(gè)人參與，信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院及北京郵電大學(xué)均不在其內，這種相對中性的架構，將對新方案產(chǎn)生微妙影響。

　　張昕竹博士在接受本刊記者電話(huà)咨詢(xún)的時(shí)候對當前的工作予以了確認，但是他表示，新的結算體系出臺還需假以時(shí)日。如果一切如期進(jìn)行的話(huà)，新的網(wǎng)間結算費用計算辦法有望于近期正式完成,而最終的新的網(wǎng)間結算價(jià)格,待運營(yíng)商根據構成數據計算后，最早將在今年6-7月正式浮出水面。

互聯(lián)互通死結

　　無(wú)庸諱言，自組建信息產(chǎn)業(yè)部、拆份電信以來(lái)，國內電信改革的力度仍然欠缺。信息產(chǎn)業(yè)部新部長(cháng)王旭東上任之后表達了自身要務(wù)之一是解決電信互聯(lián)互通的難題，可見(jiàn)其的確下了很大的決心。自電信分家以來(lái)，圍繞各家運營(yíng)商之間的互聯(lián)互通事件就層出不窮：

- 2000年8月2日20點(diǎn)35分，蘭州市26萬(wàn)移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)呼叫蘭州固定電話(huà)用戶(hù)業(yè)務(wù)由于人為的原因發(fā)生部分阻斷事件。

- 2002年4月17日之后的一段時(shí)間，河南南陽(yáng)聯(lián)通的130、133、131和南陽(yáng)移動(dòng)網(wǎng)的135、139手機用戶(hù)之間的互聯(lián)互通嚴重不暢，引起了客戶(hù)的大量投訴。

- 2002年6月6日，唐山鐵通員工在進(jìn)行線(xiàn)路檢查中發(fā)現，架設在唐山新區的一段電纜在460米范圍內，被人為剪斷7處，并被拿走約200米，造成鐵通在新區的中建二局用戶(hù)通信全部中斷。

- 2002年6月11日，山東省聊城市一處電信管道井內，移動(dòng)、聯(lián)通和鐵通公司通信光纜均遭到人為的剪斷。

- 從2003年3月19日8時(shí)起，福建省寧德聯(lián)通GSM網(wǎng)手機多個(gè)號段與寧德移動(dòng)本地用戶(hù)互撥不通、提示空號。經(jīng)過(guò)機房值班人員排查，發(fā)現主要問(wèn)題出現在交換數據制作上。

- 2003年6月10日信息產(chǎn)業(yè)部負責人宣布，對陜西省安康電信分公司和鐵通分公司資費違規等3起阻礙互聯(lián)互通和資費違規事件進(jìn)行嚴肅處理。被處理的另兩起事件是：湖北省紅安縣電信局剪斷聯(lián)通公司違規搭掛光纜、人為中斷通信事件；河南省通信公司互聯(lián)互通工作不力、導致與聯(lián)通公司網(wǎng)間通信大面積嚴重不暢事件。

　　采訪(fǎng)中，業(yè)內人士對記者分析，電信網(wǎng)間結算費低，聯(lián)通移動(dòng)因此可以低價(jià)搶客，導致在互聯(lián)互通上，擁有大網(wǎng)絡(luò )的主導運營(yíng)商沒(méi)有積極性，甚至人為制造障礙，令電話(huà)打不通，這是互聯(lián)互通難題的根本癥結。據了解，為了在利益上激勵那些擁有大網(wǎng)絡(luò )的主導運營(yíng)商，根治互聯(lián)互通難題，所以信息產(chǎn)業(yè)部在今年初成立專(zhuān)家組，重新設計網(wǎng)間結算體系。

　　根據《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規定》中的定義，主導運營(yíng)商，是指控制必要的基礎電信設施，并且所經(jīng)營(yíng)的固定本地電話(huà)業(yè)務(wù)占本地網(wǎng)范圍內同類(lèi)業(yè)務(wù)市場(chǎng)50%以上的市場(chǎng)份額，能夠對其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)構成實(shí)質(zhì)性影響的經(jīng)營(yíng)者。實(shí)際上指的是中國電信集團。

　　目前，移動(dòng)電話(huà)撥打固定電話(huà)，每分鐘的結算費用是6分錢(qián)。記者采訪(fǎng)獲知，新的網(wǎng)間結算體系可能于最近出臺，而網(wǎng)間結算費必定將有提高，同時(shí)，因各運營(yíng)商正在測試不同成本模型，新的網(wǎng)間結算價(jià)格將最早于6-7月確定。

四種施救方案

　　業(yè)內人士介紹，互聯(lián)結算費是互聯(lián)互通工作的重要方面，它可以作為監管部門(mén)借以保持電信市場(chǎng)有效競爭架構的杠桿之一，對網(wǎng)絡(luò )基礎設施的統一規劃和有效利用有重要的調節作用，同時(shí)也直接影響著(zhù)運營(yíng)商的投資決策。

　　據采訪(fǎng)了解，國際上互聯(lián)結算費有四種制定方法：主叫端收費、零售價(jià)格、收入共享和成本導向。主叫端收費是指所有主叫端的營(yíng)業(yè)收入全部歸主叫端運營(yíng)商。這種方法忽略了網(wǎng)間結算，不利于公平競爭，甚至會(huì )造成各運營(yíng)商對來(lái)話(huà)進(jìn)行限制。它適用于兩網(wǎng)成本差異不大、來(lái)去話(huà)業(yè)務(wù)量大致相等或者互聯(lián)成本甚微的情況，多為互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)間結算所采用。

　　零售價(jià)格（資費法）是指主導運營(yíng)商以零售價(jià)（資費）向要求互聯(lián)的其他運營(yíng)商提供網(wǎng)間互聯(lián)的服務(wù)，零售價(jià)由監管部門(mén)確定而不是由運營(yíng)商確定。這種方法簡(jiǎn)便易行，通常適用于競爭初期。其缺點(diǎn)是缺乏合理性，不能準確反映互聯(lián)所消耗的成本，不利于新進(jìn)入的電信運營(yíng)商參與市場(chǎng)競爭。我國目前暫時(shí)采取這種方法。

　　收入共享是指互聯(lián)雙方通過(guò)政府規定或者雙方協(xié)議，按照一定的比例來(lái)分配與互聯(lián)有關(guān)的收入。這種方法在資費背離成本或者資費不平衡時(shí)更加容易被理解和采用，適用于成本無(wú)法測算時(shí)的網(wǎng)間結算。缺點(diǎn)是在競爭市場(chǎng)條件下不合理，不利于激勵運營(yíng)商降低成本、提高效率，缺乏成本做基礎，雙方往往各執己見(jiàn)，難以達成一致協(xié)議。

　　成本導向是以互聯(lián)所耗費的成本為基礎來(lái)確定互聯(lián)結算費。這種方法更為公平合理，適用于競爭市場(chǎng)條件，但是耗時(shí)耗力，確定成本模型往往周期較長(cháng)。如日本的長(cháng)期增量成本模型在英、美專(zhuān)家的幫助下，花了兩年零四個(gè)月的時(shí)間才完成。

　　在我國，由于多年來(lái)壟斷經(jīng)營(yíng)造成的電信業(yè)務(wù)成本核算不健全的弊端，使得網(wǎng)間結算已經(jīng)成為網(wǎng)間互聯(lián)管制的一大薄弱環(huán)節。與英國和日本這些國家相比，我國的網(wǎng)間互聯(lián)費用的制定和執行都欠缺科學(xué)性。首先互聯(lián)互通費用的制定不是以成本為依據而建立的；其次互聯(lián)互通費用的制定沒(méi)有充分發(fā)揮和調動(dòng)運營(yíng)商的力量，未能體現互聯(lián)互通的客觀(guān)性和真實(shí)性。正是由于網(wǎng)間結算費存在科學(xué)性和客觀(guān)性差的原因，導致各運營(yíng)商之間互聯(lián)互通不暢，價(jià)格仗不斷升級，以及互聯(lián)互通結算收入拖欠太久等現象。而像英國和日本這些發(fā)達國家對互聯(lián)互通費用進(jìn)行了深入的研究，并建立起數學(xué)模型，對互聯(lián)成本進(jìn)行測算，在此基礎上制定出互聯(lián)互通資費標準，這點(diǎn)很值得我國去學(xué)習和借鑒。

　　互聯(lián)費用以成本為基礎已經(jīng)為大多數國家所認可。在成本法中，各國家采取的成本原則不盡相同。美國在1996年以前的十多年中采用的是完全成本分攤的方式，即平均成本原則，日本目前基本上也采取此種方式。1996年之后，美國提出了總要素長(cháng)期增量成本的原則，歐洲也考慮增量成本原則。

國內計算成本

　　據業(yè)內人士估計，社科院新的網(wǎng)間結算體系將拋棄目前所采用的基于資費分成的計算方法，采用國際上普遍流行的基于成本的計算方法。所謂資費分成，即移動(dòng)運營(yíng)商從零售話(huà)費中提取一定比例作為互聯(lián)互通費用。而成本計費法則十分復雜，大體可分為一下幾種：

（１）平均成本原則

　　即所謂全面分攤成本，意味著(zhù)運營(yíng)商在互聯(lián)互通以前所建網(wǎng)絡(luò )的全部費用都分攤到網(wǎng)間互聯(lián)費用之中。電信網(wǎng)通按后一種方式做過(guò)粗略測算，認為每分鐘結算費用應該在0.16元。

（２）長(cháng)期增量成本原則

　　所謂長(cháng)期增量成本，即完成互聯(lián)互通業(yè)務(wù)需要增加的成本，如交換成本、維護成本等經(jīng)營(yíng)性成本。

（３）代理成本法

　　對于缺乏互聯(lián)成本數據的運營(yíng)者或管制機構，可以參照它國互聯(lián)資費，這種方法即簡(jiǎn)單又有效。通常情況下，競爭越激烈的市場(chǎng)，互聯(lián)資費越低。

　　記者了解到，采取基于長(cháng)期增量成本的定價(jià)法，不利于電信網(wǎng)通，以及基于全面分攤成本的定價(jià)法，則大有利。目前專(zhuān)家組對采用哪種方法還未最終確定。據估計專(zhuān)家組也可能采取一種折中方式，即在長(cháng)期增量成本基礎上，再給予一定比例的加成，以彌補主導運營(yíng)商在機會(huì )成本上的損失。加拿大采用該法，加成25%。

　　但是也有人質(zhì)疑這種結算辦法。據Frost & Sullivan（中國）公司總經(jīng)理王煜全介紹，國外采用成本結算方式的前提是國家內部結算和數據都是透明的,這是監管機構所要求必需的。王分析，從理論上來(lái)講,結算數據是后臺的機構處理出來(lái)的,但運營(yíng)商要把所有的賬單累計,把所有的網(wǎng)絡(luò )間通話(huà)費用累計數據公開(kāi)化、透明化。這樣監管機構就完全可以不擔心數據會(huì )作假,因為原始數據做不了假。

　　但這種辦法是不是適合中國還很難說(shuō)，因為國內根本不存在一個(gè)大的數據匯總機制,數據門(mén)類(lèi)是各種各樣的,同時(shí)定義都不一致,到最后應用的時(shí)候算不清,舉例來(lái)講,中國聯(lián)通和中國移動(dòng)都有資費套餐,數以千計的這些套餐子費標準非常復雜。

　　據估計，新的網(wǎng)間結算體系出臺必然要對個(gè)運營(yíng)商產(chǎn)生巨大的影響。根據中移動(dòng)與中聯(lián)通的財報，2001年在互聯(lián)互通方面的支出分別為66億元和21億元。考慮到二者當年的凈利潤，分別為280億元和44.6億元，每分鐘結算費用哪怕是提高1分錢(qián)，也要給二者帶來(lái)數以?xún)|計的損失。

互聯(lián)互通展望

　　王煜全認為互聯(lián)互通不是一個(gè)市場(chǎng)技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)政治色彩濃厚的問(wèn)題。不是取決于技術(shù)是否成熟，是取決于政府有沒(méi)有決心，是監管的力度問(wèn)題。政府部門(mén)存在一個(gè)政府功能轉換的考驗，標志是能否成功能把自己定位為一個(gè)公正的監管者。

　　在基于成本的互聯(lián)互通費用體系出臺之后，對于監管者而言，最大的好處就是，監管者將擺脫“救火者”的角色，但對互聯(lián)互通的監管并不會(huì )因此輕松很多。

　　從境外的經(jīng)驗看，即使基于成本的新的網(wǎng)間結算體系出臺，互聯(lián)互通也是一項極其艱巨的工作。以香港為例，目前香港采取的方式，基本上是先鼓勵運營(yíng)商之間通過(guò)商業(yè)談判達成互聯(lián)互通協(xié)議，只有在雙方談判破裂或者涉及公眾利益的情況下，監管部門(mén)香港電訊管理局才會(huì )介入。目前在香港的各運營(yíng)商達成的互聯(lián)互通協(xié)議中，通過(guò)強制方式達成的比例約在一成左右。而在美國，互聯(lián)互通的監管機構聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)，甚至因為互聯(lián)互通的定價(jià)問(wèn)題與第八巡回上訴法院發(fā)生沖突，最終只有訴諸聯(lián)邦最高法院加以裁決。

　　要計算合理的網(wǎng)間結算費用，必須要知道電信網(wǎng)絡(luò )的價(jià)值有多大。國務(wù)院體改辦研究員史煒透露，目前還缺乏一個(gè)比較有效的評估手段，如標準評估、質(zhì)量評估、增量評估都需要考核。

　　不過(guò)專(zhuān)家認為，雖然新的問(wèn)題仍然會(huì )產(chǎn)生，但是對于市場(chǎng)而言，這都是基于規則的競爭，有明確的解決途徑可循，遠比目前在強制措施底下各打算盤(pán)的混亂局面為佳。

解決互聯(lián)互通難題

——-對話(huà)Frost & Sullivan（中國）公司總經(jīng)理王煜全

　　在記者采訪(fǎng)互聯(lián)互通過(guò)程中，對于互聯(lián)互通的癥結在于網(wǎng)間成本結算這一看法，Frost & Sullivan（中國）公司總經(jīng)理王煜全語(yǔ)出驚人：“這是一個(gè)謊言”！由于這個(gè)有意思的看法和別人大相徑庭，本刊記者萌生了和王煜全對話(huà)的念頭。據王介紹，他所看好的解決互聯(lián)互通難題辦法只有一個(gè)，那就是傳統的搏弈法。

《新經(jīng)濟導刊》：互聯(lián)互通是否有歷史背景？

　　王煜全：是有歷史背景，中國原來(lái)沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題，原來(lái)省級之間是互相不結算的，而是只有中國電信一家企業(yè)，到了電信分拆以后，就有了互聯(lián)互通的問(wèn)題。從歷史來(lái)看，機制欠缺、省級不結算、結算體系不健全，都是互聯(lián)互通難題的背景。這樣電信拆份之后，大家就不容易做到互聯(lián)互通。互聯(lián)互通有兩個(gè)因素，一個(gè)是技術(shù)因素，另一個(gè)原因是雙方之間不知道怎樣賺錢(qián)，所以就不讓網(wǎng)絡(luò )聯(lián)通，目前第二因素占主導地位。

《新經(jīng)濟導刊》：互聯(lián)互通的癥結在于網(wǎng)絡(luò )間成本結算，您怎么看這樣的觀(guān)點(diǎn)？

　　王煜全：我覺(jué)得這是一個(gè)謊言。網(wǎng)間成本結算方案，追求的是一個(gè)完美的解決方案，我們現在要追求一個(gè)最優(yōu)解，現在只能找一個(gè)最優(yōu)秀的解決方案，如果要找一個(gè)完美的解決方案，可能就是無(wú)解。

《新經(jīng)濟導刊》：現在社科院的項目，你覺(jué)得他們能提供最優(yōu)的解決嗎？

　　王煜全：不好說(shuō)，因為我覺(jué)得最優(yōu)解要具備很多條件，首先要對這個(gè)行業(yè)有深刻的了解，這個(gè)社科院不具備。但是話(huà)又說(shuō)回來(lái)，有解要比無(wú)解強，它可能是一個(gè)次優(yōu)解，但總歸比現在拖延著(zhù)強，我覺(jué)得這個(gè)思路是對的。因為一般來(lái)講內行通常會(huì )壞事，因為他們經(jīng)常會(huì )涉及到行業(yè)的深層次問(wèn)題，這樣在短期是講不清楚的，現在有外行人來(lái)做，他們就按照外面的規則來(lái)套，套得很生硬，套的不對，這沒(méi)有關(guān)系，以后可以修正，現在就可以按照這個(gè)來(lái)做，這是最關(guān)鍵的。互聯(lián)互通核心問(wèn)題不在于計算方式，因為這涉及到搏弈，這四家運營(yíng)商都是公司，大家都希望利益最大化。因此只有找到他們的平衡點(diǎn)才是監督要做到的，這個(gè)平衡點(diǎn)就是結算方式，如果兩年后不行，還可以再議論。就目前的現狀來(lái)講，什么樣的解決方案，都不可能準確的反映電信之間該怎么結算，結算太復雜了，復雜到?jīng)]法計算，在這樣的情況下，再去追求什么樣的解決方式都不管用，在國外也有這樣的例子，他們的解決辦法就是搏弈，經(jīng)過(guò)多輪搏弈，大家你出價(jià)我出價(jià)，作為監管者，只要兩方都認可了，那么這種結算方式就是最好的結算方式，如果有人說(shuō)我不懂這樣的計算方法，搏弈吃虧了，那就肯定要被別人淘汰。

　　社科院的項目具有兩種意義，首先做了總比不做強，我很擁護；另外，這種做法不是最好的，又繞回來(lái)了，由一幫外行人來(lái)制定結算的方法，這樣就應該按照搏弈的思路走，而不應該按照結算的方式走。目前幾家運營(yíng)商，主要有四家，其中只要有三家統一了，方法就決定了。互聯(lián)互通解決不了的根本原因，還是在于監督者。

《新經(jīng)濟導刊》：你提到的搏弈的概念,會(huì )不會(huì )導致運營(yíng)商談判時(shí)把時(shí)間拖延很長(cháng),影響到結果?

　　王煜全：我覺(jué)得這需要一定的規則,為什么談判的時(shí)間能拖得很長(cháng),因為沒(méi)有規則,那在這種情況下,我傾向于時(shí)間較長(cháng),如果大家都想擴大利益都不退步,大家是不可能達成一致的，這種時(shí)候定規則很重要，每輪怎么出價(jià)格，是定死了的，不需要解釋任何東西，只要出價(jià)格。然后每一家出一價(jià)格進(jìn)行比較，然后再調整價(jià)格。如果在這期間，你拒絕玩這個(gè)游戲，我就要懲罰你。這個(gè)規則制定出來(lái)了，就不需要計算，完全是規則。比如下圍棋，有了規則，就能判別輸贏(yíng)。必須要有一個(gè)規則，你違反了規則就的承擔后果。但是為什么運營(yíng)商總是在違法規則，這是因為監管者不懂這個(gè)簡(jiǎn)單的規則，運營(yíng)商違反了規則，但是不會(huì )受到任何懲罰。

《新經(jīng)濟導刊》：各大運營(yíng)商對網(wǎng)絡(luò )間結算的影響是什么？

　　王煜全：從資料來(lái)看，到2015年，所有話(huà)音收入里面90%屬于移動(dòng)，如果這樣的話(huà)，移動(dòng)與固定網(wǎng)絡(luò )之間的結算就只能算是小頭了，這就涉及到一個(gè)問(wèn)題，就是我們今天認為公平的網(wǎng)絡(luò )間結算，到了2015年是否還公平？如果不考慮現在的成本等問(wèn)題，如果不考慮未來(lái)市場(chǎng)的變化的話(huà)，那么對固定網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商是不公平的，原來(lái)的運營(yíng)商投入巨大的人力財力來(lái)建設固定網(wǎng)絡(luò )，如果結算方式合理的話(huà)，那么它可以由資本轉移到移動(dòng)上，現在如果把這條路給卡死了，那是不公平的，監管者不能偏袒某一方。現在拖延的話(huà)，實(shí)際上是對移動(dòng)有利，因為移動(dòng)屬于新興的領(lǐng)域，結算價(jià)格過(guò)低的話(huà)，中國移動(dòng)就會(huì )賺錢(qián)，利潤較高，固定網(wǎng)絡(luò )的成本就很難收回來(lái)。

《新經(jīng)濟導刊》：在互聯(lián)互通下移動(dòng)運營(yíng)商的關(guān)系怎樣？

　　王煜全：現在移動(dòng)網(wǎng)必須要有一個(gè)全網(wǎng)，互聯(lián)互通不解決的話(huà)，就只相當于半個(gè)網(wǎng)，一半用戶(hù)不能溝通，這是競爭中聯(lián)通處于劣勢的一個(gè)關(guān)鍵因素。另外，互聯(lián)互通不存在技術(shù)屏障，之所以不通，只不過(guò)是中國移動(dòng)知道現在數據業(yè)務(wù)占的比例雖然很小（中國移動(dòng)的數據業(yè)務(wù)占2%），但是它能保證位中層用戶(hù)提供較大的附著(zhù)力，因為有了數據業(yè)務(wù)，用戶(hù)就不會(huì )轉網(wǎng)，從數據的傳輸方面來(lái)講，CDMA1X明顯要高于GPRS。這樣中國移動(dòng)最好的方式是在數據業(yè)務(wù)方面決不互聯(lián)互通。這是一個(gè)競爭策略，包括在互聯(lián)互通上拖延，核心問(wèn)題是利益，而不是所謂技術(shù)，所謂技術(shù)問(wèn)題，沒(méi)有算清賬，那都是謊言，最終的目的都是在競爭中占的一些優(yōu)勢。


背景資料：

互聯(lián)互通政策回顧

- 1999年，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《電信網(wǎng)間管理暫行規定》，其中對網(wǎng)間互聯(lián)互通作了明確規定；

- 2000年9月25日頒布《中華人民共和國電信條例》，“電信網(wǎng)間互聯(lián)”作為重要內容納入條例；

- 2001年2月，信息產(chǎn)業(yè)“十五”計劃綱要發(fā)展重點(diǎn)中，將“強化對網(wǎng)間互聯(lián)互通的管理，進(jìn)一步規范網(wǎng)間結算，推動(dòng)企業(yè)之間網(wǎng)絡(luò )資源的共享”作為“加快通信行業(yè)管理改革”方面的重點(diǎn)，列入“十五”時(shí)期信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)；

- 2001年4月29日，信息產(chǎn)業(yè)部第6次部務(wù)會(huì )議通過(guò)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規定》；

- 2001年11月8日，信息產(chǎn)業(yè)部第8次部務(wù)會(huì )議通過(guò)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議處理辦法》；

- 2003年3月31日，信息產(chǎn)業(yè)部電信管理局發(fā)布消息，今年在促進(jìn)電信網(wǎng)間“互聯(lián)互通”上將采取的一系列重要舉措。

Frost & Sullivan公司供稿 CTI論壇編輯